Mit Steuermitteln gegen den Staat agitieren? – neues Policy Paper veröffentlicht

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Observatorium 82 I Juni 2025 | von Rupert Graf Strachwitz

Der Vorwurf
Der Vorwurf heißt: Zivilgesellschaftliche Organisationen (ZGO)[1] mischen sich zu stark in die Politik ein und überschreiten, da überwiegend als vom Staat als „steuerbegünstigt“ anerkannt, die Grenzen einer damit angeblich verbundenen parteipolitischen Neutralität. Sie verstoßen angeblich gegen Auflagen, die die Abgabenordnung an die Gewährung dieser „Begünstigung“ knüpft; sie verwenden sogar vom Staat gewährte Fördermittel dazu, Protest gegen genau die Institutionen zu organisieren, die ihnen die Fördermittel gewähren. Der Vorwurf wird vor allem auf der rechten Seite des parteipolitischen Spektrums erhoben. „Alle Förderungen von Nicht-Regierungsorganisationen (NGOs) durch die Bundesregierung auf den Prüfstand stellen. Keine Finanzierung linker Vorfeldorganisationen durch Steuermittel“, hieß es beispielsweise im Wahlprogramm der CSU 2025[2]. In der berühmt gewordenen Kleinen Anfrage der CDU/CSU Bundes­tagsfraktion an die (noch im Amt befindliche) Bundesregierung vom 24. Februar 2025 hieß es: „Nach Auffassung der Fragesteller stellen die Proteste gegen die CDU Deutschlands eine gezielte parteipolitische Einflussnahme unmittelbar vor der nächsten Bundes­tagswahl dar, was nicht mehr vom Gemeinnützigkeitsrecht gedeckt ist.“[3] Björn Harms schrieb: „Tatsächlich sammeln sich unter dem Deckmantel des Begriffs [Zivilgesellschaft] vor allem linke Lobby­gruppen, die direkt von den Futtertrögen des Staates abhängen. […] Trotz ihrer technisch privaten Rechtsform werden diese Vereine und Lobbygruppen routinemäßig als Instrumente der Staatspolitik eingesetzt.“[4]

Der Vorwurf ist auch in konservativen Kreisen durchaus umstritten. Daß er politisch aktive ZGO trifft, erstaunt nicht, wenn diese politische Entwicklungen früher erkennen und deshalb progressiver erscheinen, als es denen gefällt, die vor allem Bestehendes bewahren oder Verlorenes zurückholen wollen. Aber er berührt den Kern des zivilgesellschaftlichen Selbstverständnisses, das den ZGO ausdrücklich die aktive Mitgestaltung der res publica als Aufgabe zuweist und sich durch den Katalog der Grundrechte im Grundgesetz abgesichert weiß. Der Vorwurf erstreckt sich sogar auf Religionsgemeinschaften und verfolgt zwei Ziele: Zum einen ist es ein Versuch, alle außer den politischen Parteien von der Mitwirkung am politischen Willensbildungsprozeß auszuschließen. Er ist so nicht auf Deutschland beschränkt. Von Monika Hohlmeier MdEP, parlamentarische Ge­schäfts­führerin der CDU/CSU-Gruppe im Europäischen Parlament, stammt die Aussage: „Unsere mühsame, langjährige Arbeit im Haushaltskontrollausschuss bei der Untersuchung und Aufdeckung von problematischen Verträgen der EU-Kommission mit NGOs hat endlich Ergebnisse gezeigt. […] Die Abkürzung NGO darf kein Freibrief sein für eine willkürliche und unkontrollierte Verwendung von Steuer­geldern.“[5] In dieser Formulierung offenbart sich das zweite Ziel: Es wird unterstellt, wer die Macht dazu habe, nutze die Förderpolitik einseitig dazu, diese Macht zu erhalten. Das war immer und ist auch heute richtig; allerdings: Der Staat und alle die Politik beherrschenden Parteien haben es immer so gewollt und betrieben. Daraus einen Generalangriff auf die Zivilgesellschaft zu machen, ist unfair, kurzsichtig und in der Krise unserer Gesellschaft kontraproduktiv.

Warum gegen die Zivilgesellschaft?
Es kann kein Zweifel bestehen: Zivil­gesellschaft bewegt sich im öffentlichen Raum und hat ein politisches Mandat. Die politische Willensbildung ist eben nicht auf die Parteien beschränkt. Diesen gesteht das Grundgesetz lediglich eine Mitwirkung zu[6]. Ein lange Zeit unbeachteter oder nicht verstandener Hinweis darauf, worum es geht, findet sich im Steuerrecht. „Eine Körperschaft verfolgt gemeinnützige Zwecke, wenn ihre Tätigkeit darauf gerichtet ist, die Allgemeinheit auf […] sittlichem Gebiet selbstlos zu fördern.“[7] Ursprünglich wohl eher mit persönlicher Moral in Verbindung gebracht, können und sollten wir heute von einer demokratischen Sittlichkeit in dem Sinne sprechen, daß die Grundprinzipien unserer Gesellschaftsordnung die Richt­schnur bilden müssen[8].

Gemeinnützigkeit ist also nicht primär dann gegeben, wenn der Staat „entlastet“ oder „ergänzt“ wird, sondern wenn bürgerschaftliche Organisationen freiwillige, die Gesellschaft stabilisierende Gemein­schaften bilden und über die Einhaltung dieser Prinzipien wachen – frei und unabhängig.[9] Colin Crouch hat schon 2011 der Zivilgesellschaft die Aufgabe zugewiesen, eine Wächteraufgabe zu übernehmen, da Überwachung, Überprüfung und Interes­senausgleich (checks and balances) innerhalb des staatlichen Systems nicht mehr funktionieren.[10]

Diese Aufgabe wird der Zivilgesellschaft von politischen Parteien bestritten. Sie wollen nicht überwacht werden, sondern selbst die Wächter sein. Es ist aber nicht zu übersehen, daß hier politischer Wettbewerb zu Lasten eines Dritten ausgetragen wird, der sich nur schwer zur Wehr setzen kann. Die Förderpolitik, die im Mittelpunkt der Vorwürfe steht, wird von Politik und Verwaltung, nicht von den geförderten ZGO gestaltet. Förderprogramme und schon gar die Haushaltsordnungen (bspw. die BHO), die Förderrichtlinien und Anweisungen für den Nachweis der Mittelverwendung werden ausschließlich von Politik und Verwaltung bestimmt. ZGO, die auch nur am Rande mit staatlicher Förderung zu tun haben, können ein Lied von den Regeln singen, denen sie sich fügen müssen und stöhnen unter der Last der bürokratischen Gängelung und immer enger werdenden Regelsetzung. Wenn also jemand Schuld hat am Mißbrauch von Förderungen für politische Zwecke, dann sind es nicht die ZGO. Sie werden von staatlichen Stellen dazu genötigt, Lobbyarbeit für von diesen geplante Maßnahmen zu betreiben. Auf die Empfänger von Fördermitteln einzuprügeln, die aus einem systemischen Prekariat heraus gezwungen sind, zahlreiche Kompromisse einzugehen, um ihre Mission einigermaßen verwirklichen zu können, sie in die Ecke der Ungesetzlichkeit zu stellen, ist deshalb übergriffig, weil die Position der Stärke in unangemessener Weise ausgenützt wird. Daß demokratische Parteien sich im Wettberwerb auf solche Argumente einlassen, erscheint als gefährliches Spiel mit dem Feuer. Und wenn  die bisher in der parlamentarischen Opposition befindlichen Parteien dazu heute einen Leitfadens nutzen, den ihnen ein der rechtsextremen Szene offenkundig naheste­hender Autor geliefert hat, kann dies nur Entsetzen hervorrufen.

Wer ist betroffen?
Wer so argumentiert, beteiligt sich an einem Generalangriff[11] auf die dritte Arena neben Staat und Markt im öffentlichen Raum, für die sich seit 30 Jahren weltweit der Ausdruck civil society, zu deutsch Zivilgesellschaft, eingebürgert hat, der freilich von denen, die so argumentieren, vermieden wird. Er fällt zusammen mit anderen Beschränkungen und Vorwürfen, sei es wie in Ungarn oder Rußland, wo „ausländische Agenten“ (foreign agents) beschuldigt werden, Einfluß auf die Politik zu nehmen, sei es wie in den USA, wo viele mit ideologischen Vorhaltungen („woke“, „DEI“) und drastischen pauschalen Mittelkürzungen konfrontiert sind.

Die Zivilgesellschaft umfaßt in Deutschland rd. 700.000 korporative Akteure. Viele von ihnen sind zunächst von all dem nicht oder kaum betroffen, weil ihre Ziele und ihre Tätigkeit allein auf Dienstleistungen, Selbsthilfe oder Gemeinschaftsbildung ausgerichtet sind. Die Mehrheit der ZGO finanziert ihre Tätigkeit aus den Beiträgen ihrer Mitglieder, aus Spenden von Philanthropen und Unternehmen und Erträgen eines Stiftungsvermögens. Manche, etwa Sportvereine, erhalten aus Steuer­geldern Fördermittel, weil ihre Tätigkeit hinsichtlich ihres Gemeinwohlbeitrags von einem breiten Konsens der Bürgerschaft getragen ist.

Solange Bund, Länder, Gemeinden und Sozialversicherungsträger ihre Verträge einhalten und die von den zivil­gesellschaftlichen Organisationen (bspw. den Wohlfahrtsverbänden) erbrachten Leistungen vertragsgemäß honorieren, sind auch die großen zivilgesellschaftlichen Dienstleister (Wohlfahrtsverbände, Schulträger usw.) nicht das Ziel der Angriffe. Allerdings ist zu befürchten, daß neue Prioritäten und fiskalische Zwänge auch diese ZGO vor harte Bewährungsproben stellen werden. Den staatlichen Behörden ist allemal „das Hemd näher ist als der Rock“, d.h., die nicht staatlichen Vertragspartner werden Haus­halts­kürzungen zuerst zu spüren bekommen. Erfahrungen zeigen überdies, daß ho­heitliches und vertragliches Handeln von Behörden gern zu ihrem Vorteil vermischt werden. Ähnliches gilt für ZGO, die im Wege des Outsourcing zu Partnern des Staates geworden sind, etwa in der Entwick­lungszusammenarbeit.

Weitgehend betreffen die aktuellen Vorwürfe den relativ sehr kleinen Teil der ZGO, der die Parteien und den Staatsapparat ärgert. Dies würde sich ändern, wenn der dafür zuständige Bund auf den Gedanken käme, die Kettensäge an den Grundsatz zu legen, daß Körperschaften, die keine Gewinnabsichten verfolgen, Überschüsse nicht an Mitglieder oder Eigentümer ausschütten und im weitesten Sinn gemeinwohlorientierte Ziele verfolgen, steuerlich anders beurteilt werden als Wirtschaftsunternehmen und die Bürgerinnen und Bürger. Die gern gebrauchten Ausdrücke Privilegierung oder Steuerbegünstigung, Relikte aus der Nomen­klatur des vordemokratischen Obrig­keits­staats, sind in diesem Zusammenhang irreführend, da sie die zur Herrschaft des Rechts gehörende  unterschiedliche Beurtei­lung unterschiedlicher Sachverhalte durch die Suggestion eines staatlichen Gnadener­weises ersetzen[12].

Dennoch müssen sich alle ZGO mit diesen Vorwürfen auseinandersetzen, sei es, weil sie im nächsten Schritt mitbetroffen sein könnten, sei es, weil jedenfalls partiell schon jetzt nicht auszuschließen ist, daß zwar einzelne ZGO genannt, aber letztlich alle gemeint sind. Beispielsweise trifft die von Harms gebrauchte Definition („Trotz ihrer technisch privaten Rechtsform […] Instrumente der Staatspolitik“[13]) auch auf das Goethe-Institut e.V. und zahllose andere ZGO zu, die, zum Teil seit Jahrzehnten für ihre Arbeit aus Steuermitteln subventioniert oder für erbrachte Leistungen honoriert werden, weil die Gesellschaft daran ein Interesse hat und die Parlamente das so gewollt haben. Und zu den zivilgesellschaftlichen Organisationen, die aktiv in politischer Weise die res publica mitgestalten, gehört beispielsweise auch die Stiftung Internationaler Karlspreis zu Aachen, die die Vergabe des seit 1950 verliehenen Aachener Karlspreises verantwortet.

Was ist zu tun?
Es ist nicht zu übersehen, daß die Entwicklung der letzten Jahre, und die Aktionen der letzten Monate in der Zivilgesellschaft einen Solidarisierungsschub ausgelöst haben. Das Selbstverständnis der Zivilgesellschaft als gemeinsame, unabhängige, selbständige, mit erkennbaren Merkmalen ausgestattete und für die Resilienz der Demokratie unver­zichtbare Arena im öffentlichen Raum hat merklich an Prägekraft gewonnen. Sie wird daher in ihrer Gesamtheit darüber zu befinden haben, wie sie sich der Angriffe erwehren, aber auch zu einer Lösung beitragen kann. Sie wird über den Modus der Klage hinwegkommen und eine gemeinsame Positionierung gegen Übergriffe von Staat und Parteien entwickeln müssen, um im öffentlichen Raum wie schon immer konstruktiv und unabhängig an der Ent­wicklung der Demokratie teilnehmen zu können.

Die Verpflichtung des Staates, in gesetzlich festgelegten Fällen aus Steuermitteln die Tätigkeit unabhängiger ZGO zu finanzieren, ist unbestritten. Aber manche ZGO sind zu abhängig von den damit verbundenen Regularien und Erpressungsversuchen gewor­den. Sie müssen ihre Wächteraufgabe überdenken, um sie im Hinblick auf die demokratische Sitttlichkeit unseres Gemein­wesens aus einer unabhängigen Position heraus wahrnehmen zu können und müssen die möglichen Angriffsflächen reduzieren. Der im Ausland oft belächelte deutsche Korporatismus, das heißt die enge Symbiose zwischen manchen ZGO und dem Staat ist wie so vieles andere an sein Ende gekommen. Daher muß sich die Zivilgesellschaft mehr finanzielle Unab­hän­gig­keit verschaffen, um sich dem Druck des übermächtigen Staates und der Parteien besser entziehen zu können. Insofern geht es nicht um ein „dürfen“, sondern um ein „wollen“.

Im einzelnen sollten Zivilgesellschaft und Staat folgendes anstreben:

• ZGO sollten auf das Ziel verpflichtet werden, die Allgemeinheit im Sinne einer demokratischen Sittlichkeit zu fördern, aber keine parteipolitischen Ziele im engeren Sinn verfolgen oder zur Unterstützung einer bestimmten Partei aufrufen.
• ZGO sollten von sich aus darauf verzichten, staatliche Mittel, die ihnen auf Grund von Leistungsverträgen oder Fördervereinbarungen zufließen, dazu zu verwenden, für oder gegen staatliche Maßnahmen zu öffentlichen Protesten aufzurufen, diese zu organisieren und zu finanzieren.
• ZGO sollten nicht zu einer „parteipolitischen Neutralität“ verpflich­tet werden, deren Definition un­überwindliche Schwierigkeiten berei­tet, sondern ertüchtigt werden, aktiv an der Solidarität der Demokraten mitzuwirken.
• Fördervereine, Förderstiftungen, aber auch Spenderinnen und Spender sollten primär nicht staatliche oder kommunale Institutionen oder Projekte fördern, da zahlreiche ZGO diese Zuwendungen dringender benötigen.
• ZGO müssen dafür kämpfen, daß das Gemeinnützigkeitsrecht endlich den Er­for­dernissen der Bürgergesellschaft des 21. Jahrhunderts angepaßt wird und dabei darauf achten, daß die Herrschaft des Rechts den vordemokratischen Gna­denspendergrundsatz („-begünstigung“ – durch wen?) ablöst. Ein Vorantreiben dieser Reform ist von den Parteien im Gegenzug zu dem Verzicht auf die Verwendung staatlicher Mittel für Protest- und Lobbyarbeit zu verlangen.
• Im Rahmen dieser Reform ist dem sittlichen Gebot des Bekenntnisses zu einer freiheitlichen Gesellschaft und den Prinzipien der Menschen- und Bürger­rechte, der Herrschaft des Rechts und der Demokratie Vorrang vor einem ausufernden Katalog einzelner Zwecke einzuräumen[14].
• Unterstützt von Wissenschaft, Beratung und nicht-staatlichen Geldgebern muß in der Zivilgesellschaft ein Prozeß der kreativen Suche nach neuen und Verbesserung der bestehenden Finanzie­rungsmöglichkeiten einsetzen, der sich sowohl auf erweiterte Möglichkeiten der Selbsterwirtschaftung als auch auf intelligente Methoden des Fundraising erstreckt. Unabhängigkeit durch Finan­zierungsmix muß das Ziel sein.
• ZGO müssen lernen, die Themen, die ihnen wichtig sind, und nicht ihre eigenen Leistungen und Nöte in den Mittelpunkt ihrer Außendarstellung zu stellen.
• Private Geldgeber müssen lernen, daß die Förderung von Prozessen einschließlich des Fundraising wirksamer ist als die einfache Finanzierung von Projekten.
• Gemeinsam sollten alle Möglichkeiten genutzt werden, um die Bürgerinnen und Bürger mit Hilfe der Medien für die Aufgaben der Zivilgesellschaft im öffentlichen Raum zu sensibilisieren.

Zum Schluß
In Zeiten wir diesen kommt der soft power[15] der Zivilgesellschaft zweifellos eine besondere Rolle für die Resilienz der Demokratie als Staats- und Lebensform zu. Helmut Anheier formulierte unter Bezugnahme auf Ralf Dahrendorf die These: „Die organisierte Zivilgesellschaft wird die transnationalen Konflikte des beginnenden 21. Jahrhunderts moderieren müssen, um der Überforderung von Staat und Markt in einer globalisierten Welt entgegenzuwirken.“[16] Hierzu braucht sie Unterstützung, nicht Behinderung.

Dr. Rupert Graf Strachwitz ist Gründer und Senior Strategic Advisor der Maecenata Stiftung.

Der vorliegende Text ist Teil eines gemeinsamen Arbeitsprozesses, an dem außerdem mitwirken: Ansgar Gessner / Dr. Sascha Nicke (Maecenata Stiftung), Dr. Marita Haibach, Dr. Philipp Hoelscher, Philipp Hof (Haus des Stiftens), Susanna Krüger (Social Entrepreneurship Netzwerk Deutschland), Larissa Probst (Deutscher Fundraisingverband), Michael Seberich (Wider Sense).

Wir danken der Kurt und Maria Dohle Stiftung für die Förderung dieses Publikations­projekts.

[1] In den entsprechenden Dokumenten und Veröffentlichungen werden die Organisationen meist als NGO (nongovernmental organisations) bezeichnet. Dieser Ausdruck ist irreführend. Ursprünglich (1948) im Rahmen der Akkreditierung von Organisationen beim Wirtschafts- und Sozialausschuß der Vereinten Nationen (ECOSOC) erfunden, wird er in der gegenwärtigen Auseinandersetzung bewußt herabsetzend („Nicht-Regierungsorganisation = kein richtiger Gesprächspartner) gebraucht.
[2] CSU: Deutschland wieder in Ordnung bringen – Unsere Bayernagenda zur Bundestagswahl 2025. München 2025, S. 21.
[3] Deutscher Bundestag, 20. Wahlperiode, Kleine Anfrage der Fraktion der CDU/CSU: Politische Neutralität staatlich geförderter Organisationen“. BT-Drucksache 20/15035 v. 24. Februar 2025, S. 1.
[4] Björn Harms: Der NGO-Komplex – Wie die Politik unser Steuergeld verpraßt. München: LMV 2025, S. 27. Ausweislich des Klappentexts absolvierte Harms ein Volontariat bei der konservativen Wochenzteitung Junge Freiheit und arbeitet jetzt bei dem Onlinemedium NIUS. Dieses wird als rechtspopulistisch und rechtskonservativ eingeordnet.
[5] Herbst/Hohlmeier: Aufdeckung problematischer Verträge mit NGOs zeigt Resultate. CDU/CSU-Gruppe in der EVP-Fraktion im Europäischen Parlament. 8. April 2025: https://www.cducsu.eu/artikel/herbsthohlmeier-aufdeckung-problematischer-vertraege-mit-ngos-zeigt-resultate (16. Mai 2025).
[6] Art. 21 Abs. 1 GG.
[7] § 52 Abs. 1 Satz 1 AO.
[8] S. hierzu geltendes deutsches Verfassungs- und internationales Recht, bspw.:

• Allgemeine Erklärung der Menschenrechte, verabschiedet von der Generalversammlung der Vereinten Nationen am 10. Dezember 1948,
• Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, in Kraft gertreten am 23. Mai 1949,
• Europäische Menschenrechtskonvention, völkerrechtlicher Vertrag der Mitglieder des Europarats, abgeschlossen am 4. November 1950 (Deutschland Vertragspartner seit 5. Dezember 1952),
• Charta der Grundrechte der Europäischen Union, verankert in Art. 2 des Vertrags über die Europäische Union vom 1. Dezember 2009.

[9] s. dazu: Rupert Graf Strachwitz: Die neue Sittlichkeit. In: DIE STIFTUNG, Nr. 1/2023, S. 7.
[10] Colin Crouch: Das befremdliche Überleben des Neoliberalismus. Berlin: Suhrkamp 2011, S. 222, 232.
[11] s.dazu ausführlich: Rupert Graf Strachwitz: Generalangriff auf die Zivilgesellschaft? Überlegungen für die Entwicklung der Demokratie. Berlin: Maecenata (Opusculum Nr. 199) 2025.
[12] Neuerdings spricht Donald Trump von einer Privilegierung, die er selbst gewähren oder entziehen kann, wenn er gegen Universitäten oder Organisationen vorgeht.
[13] s. FN 4.
[14] Das Schweizer Gemeinnützigkeitsrecht verzichtet völlig auf die Benennung einzelner Zwecke und knüpft die steuerliche Beurteilung ausschließlich an die Verfassungsziele der Eidgenossenschaft und formale Kriterien, bspw. das Ausschüttungsverbot.
[15] Der Begriff soft power wurde von dem amerikanischen Politikwissenschaftelr Joseph Nye (1937-2025) geprägt. Er bezeichnet die Fähigkeit, andere für sich einzunehmen oder zu überzeugen, oder auf traditionelle Machtmittel, insbesondere auf Zwang zurückzugreifen.
[16] Helmut Anheier: Zivilgesellschaft und Krisen – Dahrendorfsche Reflexionen. In: Leviathan, 40. Jg., Nr.  3/2012, S. 421f.

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