Warum braucht die Zivilgesellschaft neue Rahmenbedingungen? Antworten auf aktuelle Fragen

Observatorium 47 | 07.12.2020 | In der Zivilgesellschaft wird zur Zeit viel über das Jahressteuergesetz 2020 diskutiert, weil anstatt einer eigenen und grundlegen­den Reform des Gemeinnützigkeitsrechts einige für die Vereine und Stiftungen wich­tige Neuerungen dort zu finden sind. Die wichtigste, eine Klarstellung zur Mitwirkung an der deliberativen Demokratie, wurde aus dem Entwurf wieder gestrichen. Zwar inte­ressieren sich Politik und Medien nach wie vor wenig für diese Themen; doch werden immerhin zunehmend Fragen gestellt. Nachfolgend wird versucht, einige häufiger gestellte Fragen zu beantworten. 

1.
Die Zivilgesellschaft als solche ist viel zu heterogen, um einheitliche politische Forde­rungen erheben zu können oder zu wollen. Wir haben es hier im Kern mit einem analy­tischen Sammelbegriff zu tun, der es uns ermöglicht, Gemeinsamkeiten zwischen bestimmten Bewegungen, Organisationen und Institutionen herauszuarbeiten und dadurch deutlich zu machen, daß es sich dabei um einen historisch, demokratietheo­retisch, rechtlich und wirtschaftlich abgrenz­baren und insgesamt maßgeblichen Teilbe­reich des öffentlichen Raums handelt. Dies ist über die letzten 20-30 Jahre theoretisch, denke ich, gelungen. Bei Politik und Medien ist dies allerdings bis heute nicht angekom­men.

2.
Zu den Kernaufgaben der Zivilgesellschaft gehört nach allgemeinem Verständnis die Mitgestaltung der res publica im Sinne der deliberativen Demokratie. Diese kann neben anderen Ausdrucksformen auch die Form des öffentlichen Protests annehmen. Für die Notwendigkeit und den letztlichen Erfolg die­ser Form der Aufgabenwahrnehmung gibt es historische Beispiele zu Hauf. Es ist nicht zu leugnen, daß diese seit den Erfolgen der Bürgerrechtsbewegungen in den Transfor­mationsprozessen Mittel- und Osteuropas eine neue Qualität und Dimension angenom­men haben und seit etwa einer Generation weltweit aus keinem größeren politischen oder gesellschaftlichen Prozeß mehr wegzu­denken sind. Man denke aktuell nur an Bela­rus oder Hongkong. Zum Selbstverständnis der modernen, auf Menschen- und Bürger­rechte, Herrschaft des Rechts und Demokra­tie^[1] gestützten offenen und kosmopolitischen Gesellschaft gehört die Duldung solchen Protests, ja der Respekt davor, unabhängig davon, ob die vorgetragenen Auffassungen im Einzelfall mit unseren übereinstimmen. Dies ist mit dem Auftrag der politischen Par­teien so lange vereinbar, wie auch diese sich als Teil der deliberativen Demokratie oder als (wohlgemerkt durchaus legitime) Organisa­tionssysteme politischer Macht verstehen. Dem steht der ihnen vom Grundgesetz erteilte Auftrag, an der politischen Willens­bildung „des Volkes“ nicht entgegen, solange ihn die Parteien nicht, wie in Deutschland in den letzten Jahren vielfach geschehen, fälschlicherweise als exklusi­ves Recht der Verkörperung deliberativer Demokratie mißverstehen.^[2]

3.
Wesentliche Teile der Zivilgesellschaft sind, da sie definierte Beiträge zum allgemeinen Wohl leisten, von der Verpflichtung, auf die Überschüsse aus ihrer Tätigkeit Ertrags- und Vermögensteuern zu entrichten, von Gesetz wegen ausgenommen. Es gibt aber zahlreiche zivilgesellschaftliche Organisati­onen,^[3] die aus unterschiedlichen Gründen diesen Ausnahmezustand weder erlangen können noch selbst anstreben. Immer mehr neue Organisationen verzichten trotz eini­ger damit verbundener Nachteile immer häufiger darauf, weil sie entweder den damit verbundenen Verwaltungsaufwand scheuen oder weil sie sich ausrechnen kön­nen, daß sie mangels steuerbarer Über­schüsse oder wegen deren Geringfügigkeit ohnehin nicht steuerpflichtig wären. Dazu zählen auch zahlreiche Protestbewegun­gen, die häufig weder eine formale Struktur aufwei­sen noch überhaupt über eine Kasse verfü­gen. Dies gilt bspw. sogar für Fridays for Future. Zivilgesellschaft und steuerliche „Gemeinnützigkeit“ sind daher keinesfalls gleichzusetzen.

4.
Den rechtlichen Rahmen für die steuerliche Ausnahmestellung bietet das sog. Gemein­nützigkeitsrecht, niedergelegt vor allem, aber nicht ausschließlich in §§ 51 ff. AO. Das Grundkonzept dafür stammt aus dem späten 19. Jahrhundert, als erstmals die Steuerlast rapide anstieg und es wenig sinn­voll erschien, soziale Einrichtungen, die oh­nehin finanziell von der öffentlichen Hand abhän­gig waren, hoch zu besteuern. Erst­mals (und bis heute letztmals) systematisch gefaßt wurde das Gemeinnützigkeitsrecht reichs­einheitlich 1921; die letzte grundle­gende Revision erfolgte 1941 (!). Es ist gewiß unstrittig, daß sich die Gesellschaft seitdem grundlegend verändert hat. Selbst die Arbeitsebene des Bundesfinanzministeri­ums spricht ganz offen von der Notwen­dig­keit, das Gemeinnützigkeitsrecht aus dem 19. ins 21. Jahrhundert zu befördern. Unver­ändert geblieben ist es allerdings nicht. Zahl­reiche kleine und kleinste Änderungen, die überwiegend einer Klientelpolitik geschuldet waren, haben es zu einem kaum noch über­schaubaren Wust degenerieren lassen. Ins­besondere können die überwiegend ehren­amtlich tätigen Rechtsanwender in den Ver­einen und Stiftungen einerseits und die fach­lich regelmäßig (und durchaus entschuldbar) überforderten Beamten in den Finanzämtern schon lange nicht mehr sinn­voll damit umge­hen. Der dringende Reform­bedarf ist von daher sowohl aus prinzipiel­len als auch aus rechtspragmatischen Grün­den gegeben.

5.
In den 1980er Jahren wurde infolge der Spendenskandale um die Unterstützungs­vereine der politischen Parteien in den Anwendungserlaß zur Abgabenordnung (AEAO) eine inzwischen berüchtigt gewor­dene Ziff. 15 zu § 52 AO eingefügt, die es als gemeinnützig anerkannten Körperschaften nur noch nebenbei und im Rahmen ihrer sonstigen Tätigkeit gestattet, politisch tätig zu werden. Diese Bestimmung geriet in den folgenden Jahrzehnten wieder in Verges­senheit, bis 2014 das Finanzamt Frankfurt am Main auf dieser Grundlage ATTAC Deutschland die Gemeinnützigkeit entzog. Die Finanzverwaltung insgesamt war dar­über zunächst nicht glücklich. Es war viel­mehr die Politik, die erkannte, daß sie hier unverhofft eine Waffe in die Hand bekom­men hatte, mit der unliebsame Organisatio­nen in Schach gehalten werden konnten. Das weltweit zu beobachtende Phänomen des Shrinking oder Contested Space war damit in Deutschland angekom­men.^[4] Unab­hängig von den großen demokratietheoreti­schen Fragestellungen mußte es daher im Rahmen der in der Koalitions­vereinbarung der Bundesregierung 2018^[5] angekündigten Reform des Gemeinnützig­keitsrechts darum gehen, an diesem wichti­gen Punkt Klar­heit zu gewinnen. Insofern gingen die Bestrebungen zahlreicher Experten über frühere Vorschläge und Kon­zepte hinaus. Es schien sogar so, daß das Bundesminis­terium der Finanzen auf Arbeitsebene bereit war, eine grundlegende Revision des Gemeinnützigkeitsrechts in Angriff zu neh­men, wogegen sie sich bis­lang mit dem Argument, jede Reform würde zu mehr Steuerausfällen führen, stets erfolgreich zur Wehr gesetzt hatte. In der Tat geht es auch gar nicht um mehr Steuer­vorteile für gemeinnützige Organisationen, sondern um die Rezeption eines gewandel­ten Verständ­nisses vom öffentlichen Raum und von der Rolle unterschiedlicher Akteure in diesem Raum sowie die Entwicklung eines steuer­rechtlichen Rahmens, der der Zivilgesell­schaft und ihren Akteuren in ihrer für das 21. Jahrhundert bestimmenden Auf­gabenbe­schreibung gerecht wird.

6.
All diesen Bemühungen, die mindestens auf die 1999 eingesetzte Enquete-Kommission des Bundestags ‚Zukunft des bürgerschaft­li­chen Engagements‘ zurückgehen, die 2002 ihren ausführlichen Bericht vorlegte,^[6] haben nun die Regierungsparteien zum wiederhol­ten Mal und dieses Mal an beson­ders emp­findlicher Stelle einen Riegel vor­geschoben. Die Gründe lassen sich wohl pri­mär im Bereich der Angst vor dem vermute­ten Machtverlust (der freilich längst eingetre­ten ist) verorten. Stattdessen geschieht genau das, was die Finanzverwaltung immer befürchtet hat: Auch im neuen Steuergesetz werden an „brave Ehrenamtliche“ Steuer­bonbons verteilt, bspw. die Erhöhung der sog. Übungsleiterpauschale, die von nie­mandem ernsthaft eingefordert wurden. Hier offenbart sich zugleich die erstaunlich man­gelhafte Sachkenntnis in Parteien und Medien.

7.
Naturgemäß herrscht in der Zivilgesellschaft und bei Experten große Enttäuschung, daß auch in dieser Legislaturperiode wieder keine grundlegende Reform erreicht wird und sich Parteien und Medien jeder offenen und sachkundigen Debatte darüber ver­schließen. Recht genau zurückver­folgen zu können, warum einzelne Parteien dies so sehen und dies recht gut an deren Unmut über die ihnen nicht gefallende Aktivität ein­zelner Organisationen festzu­machen, macht die Sache nicht bes­ser, zumal daraus ein sehr eingeschränk­tes Demokratieverständ­nis erkennbar wird.

8.
Nicht ohne Grund ist die Mitgliedschaft in den politischen Parteien in den letzten Jah­ren dramatisch gesunken. Immer weniger Bürger sehen dort eine Möglichkeit der kon­struktiven Mitgestaltung. Zivilgesellschaftli­che Organisationen haben in den Parteien nichts zu suchen. Diesen geht definitions­ge­mäß eine entscheidende Komponente der Parteitätigkeit ab: die Organisation von Macht. Vielmehr bildet sie ein legitimes und notwendiges Gegengewicht zum Einfluß der Parteien in der repräsentativen Demo­kratie. Schon längst wird allerdings in der Wissen­schaft auch darüber debattiert, daß ange­sichts des desolaten Zustands der Parteipo­litik einschließlich der Parlamente die Zivilgesellschaft als Ideenentwicklerin und Wächterin neue Aufgaben übernehmen muß.

9.
Die gegenwärtige Krise geht bekanntlich über „Corona“ weit hinaus und beinhaltet eine tiefe Krise des Nationalstaates, der Demokratie und unseres Wirtschaftssys­tems, ganz zu schweigen von noch weiter­gehenden, etwa der Klimakrise, und brand-aktuellen, etwa dem Vertrauensverlust bei zahlreichen Bürgern und dem Frust, der Radikalen und populistischen Kräften neue Anhänger zuzutreiben droht. In der Summe bildet dies eine Herausforderung, zu deren Überwindung jede Idee, jeder Bei­trag, jede helfende Hand, aber auch jeder mahnende Zwischenruf dringend gebraucht wird. Die Vorstellung, 800.000 zivilgesell­schaftliche Organisationen und über 20 Mil­lionen darin Engagierte vor den Kopf stoßen und aus der Befassung mit den öffentlichen Angelegenheiten einfach hinausdrängen zu können, ist abenteuerlich. Im Mittelpunkt der Debatte steht gewiß nicht die Steuer; aber die Steu­erpolitik ist hier wie anderswo nicht der schlechteste Indikator für den Umgang mit gesellschaftlichen Entwicklungen. So kann eben nicht mehr Staatsnützigkeit im Sinne von billigen Dienstleistungen Ziel der Steue­rung über die Steuerpolitik sein, son­dern die Anregung zu Partizipation und Teil­habe, auch wenn diese noch so unbequem und lästig erscheint.

[1] so die einschlägigen Grundsätze der UNO, des Europarates und der EU.

[2] Art. 21 GG weist ihnen ausdrücklich nur eine Mitwirkung im Sinne einer Verpflichtung zu.

[3] bspw. ADAC e.V.

[4] Das Maecenata Institut für Philanthropie und Zivilgesellschaft, Berlin, führt zur Zeit ein mehrjähriges Projekt durch, das zur Einrichtung eines European Civic Space Observatory führen soll.

[5] seit 1998 zum 6. Mal, von jeder Koalition, unabhängig von deren Zusammensetzung.

[6] Der Verfasser war Mitglied dieser Enquete-Kommission.

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