Vom Krisenmanagement zum Resilienzaufbau: Was Deutschland aus den Erfahrungen ukrainischer Kommunen lernen kann
Observatorium 90 | January 2026 |
Oksana Huss – Oleksandra Keudel
Der russische Angriffskrieg gegen die Ukraine hat seit 2022 eine Vielzahl existenzieller Krisen ausgelöst, die Staat und Gesellschaft gleichzeitig betreffen: Angriffe auf die Zivilbevölkerung, gezielte Zerstörung der Infrastruktur, massive Binnen- und Auslandsvertreibung sowie tiefgreifende wirtschaftliche Verwerfungen. In solchen Situationen wird häufig angenommen, dass effektive Krisenbewältigung vor allem durch Zentralisierung staatlicher Steuerung erreicht wird und nichtstaatliche Akteure in den Hintergrund treten. Die ukrainische Erfahrung widerspricht dieser Erwartung. Sie verweist auf ein Resilienzmodell, das nicht auf Hierarchie, sondern auf polyzentrische Governance setzt – also auf das Zusammenspiel mehrerer relativ autonomer Akteure, die lokales Wissen nutzen, verteilte Ressourcen mobilisieren, kontextspezifische Lösungen entwickeln und somit den gesellschaftlichen Zusammenhalt stärken.[1]
Das ukrainische Resilienzmodell
Eine Schlüsselrolle spielen dabei die Kommunen. Städte und Gemeinden werden zu operativen Knotenpunkten der Krisenbewältigung: Sie organisieren Notunterkünfte, koordinieren humanitäre Hilfe, sichern Bildungs- und Sozialangebote und verbinden staatliches Handeln mit zivilgesellschaftlichem Engagement, freiwilligen Initiativen und wirtschaftlichen Akteuren. Empirische Erhebungen zeigen, dass kurz nach dem russischen Angriff rund zwei Drittel der Gemeinden außerhalb aktiver Kampfzonen oder in befreiten Gebieten ihre regulären Verwaltungsfunktionen sowie die Entscheidungsprozesse demokratisch legitimierter kollegialer Organe aufrechterhalten konnten.[2] Selbst unter Besatzungsbedingungen entwickelten Kommunen adaptive Lösungen: Sie verlagerten ihre Arbeit vollständig in regierungskontrollierte Gebiete und pflegten kommunale Netzwerke landesweit, um weiterhin öffentliche Leistungen für intern Vertriebene anzubieten.[3]
In der Ukraine entstand Resilienz nicht primär aus vorausschauender Planung. Vor der Vollinvasion verfügten nur 6% der befragten Kommunen über lokale Widerstandspläne, lediglich 14% über Vorräte an Lebensmitteln und Medikamenten und weniger als ein Viertel über Evakuierungspläne. Resilienz entstand vielmehr im Handeln selbst – durch eine Form zweckorientierter Koordination, die kurzfristige Problemlösung mit einer mittelfristigen Perspektive verband.[4]
Diese Koordination beruht auf der systematischen Einbindung nichtstaatlicher Akteure. Kommunen informieren nicht nur, sondern nutzen Beteiligung gezielt, um Wissen zu bündeln, Ressourcen zu mobilisieren, pragmatische Innovationen zu ermöglichen und den gesellschaftlichen Zusammenhalt zu sichern. Die empirischen Daten zeigen, dass über 90% der befragten Kommunen externe Akteure regelmäßig einbeziehen, um Angebot und Nachfrage nach Hilfe zu koordinieren; 82% nutzten Beteiligung zur Koordination von Freiwilligen, 74% binden direkt Betroffene ein.
Krisenmanagement ist nicht gleich Resilienzaufbau
Diese Erfahrung ist auch für Deutschland aufschlussreich. Resilienz wird hier bislang vor allem aus der Perspektive staatlicher Vorsorge und des Katastrophenschutzes verstanden.[5] Risiken gelten überwiegend als zufällige, zeitlich begrenzte Ereignisse wie Hochwasser, Stürme oder technische Störungen, denen mit klaren Zuständigkeiten, zentralisierter Steuerung und standardisierten Abläufen begegnet wird. Dieses Modell ist für viele Lagen funktional, stößt jedoch an seine Grenzen, wenn Krisen dauerhaft sind, mehrere Politikfelder gleichzeitig betreffen oder gezielt von einem Aggressor herbeigeführt werden. Der russische Angriffskrieg gegen die Ukraine verdeutlicht, dass unter solchen Bedingungen Resilienz nicht allein aus effizientem Krisenmanagement entsteht, sondern aus der Fähigkeit, staatliches Handeln mit zivilgesellschaftlichen, wirtschaftlichen und lokalen Kapazitäten dauerhaft zu verbinden.
Die ukrainische Erfahrung macht deutlich, warum es sowohl analytisch als auch praktisch wichtig ist, zwischen Krisenmanagement und Resilienzaufbau zu unterscheiden. Krisenmanagement zielt auf kurzfristige Stabilisierung: schnelle Entscheidungen, Schadensbegrenzung, Wiederherstellung der Ordnung. Resilienzaufbau geht weiter und fragt, ob und wie Gesellschaften auch unter anhaltendem Druck handlungsfähig bleiben, lernen und Vertrauen bewahren können. Beides, Krisenmanagement und Resilienzaufbau, ist gleich wichtig, wobei die kurz- und mittelfristigen Perspektiven miteinander verbunden sind.
Vier Mechanismen, über die zweckorientierte Koordination Resilienz erzeugt
Das ukrainische Resilienzmodell beruht auf institutionellen Voraussetzungen, die bereits vor dem russischen Angriffskrieg verankert waren. Die seit 2014 umgesetzte Dezentralisierungsreform stärkte Kommunen politisch, fiskalisch und administrativ und schuf zugleich stabile Schnittstellen für die Beteiligung nichtstaatlicher Akteure an der lokalen Politikgestaltung und -umsetzung. Unter Kriegsbedingungen wurde diese verbreitete Praxis lokaler Beteiligung nicht nur fortgeführt, sondern funktional verdichtet und bildet die Grundlage für jene vier Mechanismen, über die zweckorientierte Koordination kurzfristiges Krisenhandeln in gesellschaftliche Resilienz überführen kann (siehe Abbildung 1).
1) Wissenszirkulation
In hochdynamischen Krisen reicht formales Verwaltungswissen nicht aus. Ukrainische Kommunen nutzten systematisch lokales, häufig implizites Wissen (eng. tacit knowledge[6]) aus Zivilgesellschaft, freiwilligem Engagement und von betroffenen Gruppen. Informationszentren für Binnenvertriebene, kommunale Hotlines oder digitale Messenger-Gruppen dienen nicht nur der Information, sondern auch der Rückmeldung. In Fastiv etwa bauten Kommunen auf bestehende Beteiligungsstrukturen auf: Mitglieder des kommunalen Jugendrats unterstützten Binnenvertriebene operativ und vermittelten lokales Erfahrungswissen in den Bereichen Verwaltung, Bildung und sozialen Leistungen. In Zhytomyr entwickelten Binnenvertriebene selbst digitale Tools – etwa Chatbots zur Erfassung von Qualifikationen und Bedarfen –, die direkt in kommunale Entscheidungsprozesse eingeflossen sind.
2) Ressourcenmobilisierung
Der Krieg hat fiskalische und organisatorische Engpässe massiv verstärkt. 83 % der Kommunen geben an, dass ihr Ziel die Zusammenarbeit mit nichtstaatlichen Akteuren war, unter anderem um zusätzliche Ressourcen zu mobilisieren – ein Anstieg um 34 Prozentpunkte gegenüber den Zielen, die Kommunen vor der Vollinvasion im Jahr 2021 angegeben hatten. Besonders wichtig ist auch der Sektor Wirtschaft: Die Beteiligung lokaler Unternehmen ist im Vergleich zu 2021 um rund 30 Prozentpunkte gestiegen, stärker als bei allen anderen Akteursgruppen. In Lwiw etwa baute der IT-Cluster gemeinsam mit der Stadt humanitäre Zentren für Binnenvertriebene sowie das medizinische Rehabilitationszentrum UNBROKEN auf. In ländlichen Gemeinden wie Novoiarychiv stellten lokale Unternehmer „Sozialtaxis“ bereit, um den fehlenden öffentlichen Nahverkehr zu kompensieren. Diese Beispiele zeigen, dass Resilienz dort entsteht, wo Kommunen nicht als alleinige Anbieter, sondern als Koordinatoren verteilter Ressourcen agieren.
Abbildung 1: Formen der Beteiligung unterschiedlicher Stakeholdergruppen in Dynamik von 2021, 2022 und 2024. Quelle: Data Sets von 2022 und 2024 präsentiert auf Discuss Data Plattform[7] und ergänzt mit dem 2021 Data Set[8].
3) Innovation und Experimente
Viele Krisenlösungen waren keine Neuentwicklungen, sondern pragmatische Anpassungen bestehender Strukturen oder Instrumente. In Ternopil übernahm der kommunale Jugendrat – ursprünglich für Jugendpolitik zuständig – die Koordination der humanitären Hilfe, weil er über funktionierende Freiwilligennetzwerke verfügte. 69 % der Kommunen geben an, dass zivile Notfallpläne des Katastrophenschutzes mit gewisser Anpassung auch im Krieg hilfreich waren. Digitale Instrumente spielen eine zentrale Rolle: 81 % der Kommunen berichteten, dass bestehende digitale Kommunikationskanäle im Krieg sehr hilfreich waren; jede fünfte arbeitete bereits nach sechs Monaten an neuen ICT-Lösungen, um die Herausforderungen des russischen Krieges zu bewältigen. Resilienz entstand durch institutionelle Offenheit für Experimente – nicht durch perfekte Planung.
4) Gesellschaftlicher Zusammenhalt
Krisen verschärfen soziale Spannungen, insbesondere bei knappen Ressourcen. 88 % der Kommunen setzen Beteiligungsformate gezielt ein, um den gesellschaftlichen Zusammenhalt zu stärken. Konflikte zwischen Binnenvertriebenen und der ansässigen Bevölkerung wurden nicht ignoriert, sondern aktiv moderiert – etwa durch transparente Kommunikation über Prioritäten bei der Ressourcenverteilung oder durch gemischte Arbeitsgruppen. In Uman’ kombinieren lokale Behörden Hilfsangebote für Binnenvertriebene mit einer Einladung für alle Bewohner, ihren Bedarf zu kommunizieren und zu decken, um Neid- und Verdrängungsnarrative zu vermeiden. Beteiligung dient hier weniger der Mitentscheidung als der Legitimation, der Fairness und der Stabilisierung sozialer Beziehungen.
Was bedeutet das für Deutschland?
Für Deutschland ergeben sich daraus wichtige Lernimpulse, ohne dass eine direkte Übertragung der ukrainischen Erfahrungen möglich oder sinnvoll wäre. Die deutsche Resilienzpolitik ist bislang stark vom Katastrophenschutz geprägt.[9] Umsetzungsanalysen zeigen jedoch Defizite bei der operativen Rolle der Kommunen, der systematischen Einbindung nichtstaatlicher Akteure sowie der Verzahnung von Ebenen und Sektoren.[10] Hinzu kommt, dass Resilienz- und Sicherheitsstrategien bislang nur begrenzt aufeinander abgestimmt sind.[11]
Der russische Krieg gegen Europa verdeutlicht, dass viele Belastungen – etwa Infrastrukturausfälle, Versorgungsengpässe oder Vertreibung – funktionale Parallelen zu Katastrophenlagen haben, sich aber grundlegend unterscheiden, weil Risiken nicht zufällig eintreten, sondern gezielt durch einen Gegner erzeugt werden. Die ukrainischen Erfahrungen legen nahe, Resilienzpolitik stärker funktionsbezogen auszurichten: Kommunikation, Koordination und Beteiligung sollten nicht als Selbstzweck organisiert werden, sondern gezielt darauf abzielen, Wissenszirkulation, Ressourcenmobilisierung, begrenztes institutionelles Experimentieren und gesellschaftlichen Zusammenhalt zu sichern – auch unter unterschiedlichen Bedrohungslogiken.
Resilienz hat Grenzen
Gleichzeitig zeigt der ukrainische Fall die Grenzen der Resilienz. Anpassungsfähigkeit ist an Handlungsspielräume, gesellschaftliche Kräfte und Zeit gebunden. Unter Bedingungen permanenter Eskalation durch Russland bleiben viele Lösungen fragil und schwer zu verstetigen. Resilienz ist daher kein Automatismus unter Druck, sondern ein Prozess, der Phasen der Stabilisierung, des Lernens und der institutionellen Verdichtung umfasst. Gerade deshalb lohnt sich der Blick auf die Ukraine: nicht als Blaupause, sondern als empirisch reiches Beispiel dafür, wie Gesellschaften unter extremen Bedingungen handlungsfähig bleiben – und wo diese Fähigkeit an ihre Grenzen stößt.
Danksagung
Die Autorinnen danken dem Kongress der Gemeinden und Regionen des Europarates für die freundliche Genehmigung zur Nutzung der Umfragedaten. Außerdem baut die empirische Analyse auf weiteren Daten auf, die im Rahmen folgender Projekte generiert wurden: „Local Democracy and Resilience in Ukraine: Learning from Communities‘ Crisis Response in War“ von der Kyiv School of Economics, finanziert durch den Swedish International Center for Local Democracy (ICLD); „Kyiv Dialogue Policy Study: Local democracy and social integration of IDPs in Ukraine during the Russian full-scale invasion“ von Kjiwer Gespräche sowie das ReLoaD-Projekt des Instituts für Europäische Politik.
Dr. Oksana Huss, Gastwissenschaftlerin am Forschungszentrum Trustworthy Data Science and Security der Universitätallianz Ruhr, Universität Duisburg-Essen.
Dr. Oleksandra Keudel, außerordentliche Professorin und Vizedekanin für Wissenschaft in der Abteilung für Sozialwissenschaften sowie Gründungsdirektorin des Zentrums für demokratische Resilienz an der Kyiv School of Economics (KSE).
Beitrag lesenReferenzen
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[1] Paul D. Aligica and Vlad Tarko, ‘Polycentricity: From Polanyi to Ostrom, and Beyond’, Governance 25, no. 2 (2012): 237–62, https://doi.org/10.1111/j.1468-0491.2011.01550.x; Oleksandra Keudel and Oksana Huss, ‘Polycentric Governance in Practice: The Case of Ukraine’s Decentralised Crisis Response during the Russo-Ukrainian War’, Journal of Public Finance and Public Choice, Journal of Public Finance and Public Choice 39, no. 1 (2024): 10–35, https://doi.org/10.1332/25156918Y2023D000000002; Louis Lebel et al., ‘Governance and the Capacity to Manage Resilience in Regional Social-Ecological Systems’, Ecology and Society 11, no. 1 (2006), https://www.jstor.org/stable/26267807; Vincent Ostrom, Polycentricity, 1972, https://hdl.handle.net/10535/3763.
[2] Mehr zur Umfrage der ukrainischen Kommunen, die wir in September 2022 durchgeführt haben: Congress of Local and Regional Authorities of the Council of Europe, Survey on the Needs and Priorities of Local Authorities in Ukraine: The Provision of Services in Times of War and Post-War Recovery (Council of Europe, 2023), https://rm.coe.int/1680a9f1fe.
[3] Oleksandra Keudel et al., Local Democracy and Resilience in Ukraine: Learning from Communities’ Crisis Response in War, Research Report no. 33 (ICLD Swedish international centre for local democracy, 2024), 16, https://cdn.icld.se/wp-content/uploads/20250922103639/ICLD_ResearchReport_33_2024-web.pdf.
[4] Keudel et al., Local Democracy and Resilience in Ukraine; Valentyn Hatsko et al., ‘Local Governance in Ukraine during the Full-Scale Russian Invasion.’, 2024, https://doi.org/10.48320/E4C90B6E-397C-4A93-A614-CE5D1836E483.
[5] Zur vergleichenden Perspektive auf die Resilienzmodelle in Deutschland, Polen und Ukraine siehe Maciej Stępka et al., eds, Emerging Varieties of Resilience: Experiences from Germany, Poland and Ukraine, Routledge Studies on Challenges, Crises and Dissent in World Politics (Routledge, 2025).
[6] vgl. Donatella della Porta and Elena Pavan, ‘Repertoires of Knowledge Practices: Social Movements in Times of Crisis’, Qualitative Research in Organizations and Management: An International Journal 12, no. 4 (2017): 297, https://doi.org/10.1108/QROM-01-2017-1483.
[7] Hatsko et al., ‘Local Governance in Ukraine during the Full-Scale Russian Invasion.’
[8] Congress of Local and Regional Authorities of the Council of Europe, Baseline Survey on Open Government at Local Level in Ukraine: Mapping Initiatives and Assessing Needs.
[9] Bundesregierung, Deutsche Strategie zur Stärkung der Resilienz gegenüber Katastrophen: Umsetzung des Sendai Rahmenwerks für Katastrophenvorsorge (2015–2030) – Der Beitrag Deutschlands 2022–2030 (2022).
[10] Nationalen Plattform Resilienz, Die Umsetzung der deutschen Resilienzstrategie (2022–2025): Eine Bewertung der Nationalen Plattform Resilienz (Nationale Plattform zur Stärkung der Resilienz gegenüber Katastrophen, 2025), https://www.katrima.de/DE/Home/Aktuelles/Bericht_NP_Resilienz_2025.html?nn=12952.
[11] Bundesregierung, Nationale Sicherheitsstrategie: Wehrhaft. Resilient. Nachhaltig. Integrierte Sicherheit für Deutschland (2023), https://www.nationalesicherheitsstrategie.de/Sicherheitsstrategie-DE.pdf.
